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domingo, 21 de julio de 2013

El sistema binominal: Por qué no funciona y cómo modificarlo.


Además del Fondo de Utilidades Tributables, otro gran caballo de batalla que se avecina para la elección 2.013 en Chile es la modificación del sistema binominal. En muy resumidas cuentas, el sistema binominal es una modalidad de sistema proporcional de elecciones, por el cual cada distrito electoral es representado por dos escaños en total. Pero en Chile se ha implantado de una manera tal, que ha introducido fuertes distorsiones en el sistema, llevando incluso a una crisis de representatividad política.

La base del sistema está contenido en el artículo 109 bis de la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios (Ley 18.700). Dicho artículo fue introducido por una reforma efectuada por la Ley 18.799, publicada el 26 de Mayo de 1.989. El sistema funciona más o menos así: cada partido político puede presentar una lista con dos candidatos por cada distrito (en Chile el Congreso Nacional es bicameral, así es que hay distritos para elegir diputados y distritos para elegir senadores). Si la lista más votada consigue duplicar en cantidad de votos a la segunda más votada, sus dos candidatos salen elegidos, sin que importe la cantidad de votos individuales de cada candidato. Pero si eso no sucede, la primera y segunda listas más votadas sacan adelante un candidato cada una, los más votados dentro de sus respectivas listas.

Examinemos tres escenarios posibles.

Escenario 1: La lista más votada obtiene un 66,7% de los votos. En ese caso a lo menos duplica a la totalidad de los otros votos reunidos, sin importar a qué lista fueron, por lo que resultan elegidos los dos candidatos de dicha lista.

Escenario 2: La segunda lista más votada obtiene un 33,4% de los votos. En ese caso se vuelve imposible que cualquiera otra lista consiga doblarla (para ello debería ser un 66,8% de los votos, lo que sumado en total daría 100,2%, una imposibilidad matemática).

Escenario 3: Ni la lista más votada obtiene un 66,7% de los votos, ni la segunda lista más votada obtiene un 33,4%. En ese caso habrá que estar a las votaciones relativas de las dos más votadas. Este escenario es posible si intervienen otros candidatos y listas. Sobra decir que este resultado es bastante habitual, debido a la eterna presencia de listas minoritarias y candidatos independientes.

¿Cuál es la filosofía del sistema binominal?

Teóricamente, el sistema binominal es un sistema proporcional. Para entender esto, hagamos una aclaración conceptual previa. Los sistemas electorales para organismos colegiados suelen clasificarse en mayoritarios y proporcionales. Los mayoritarios son aquellos en los cuales el ganador se lo lleva todo. El que obtiene el 50% de los votos más uno, se lleva el 100% de los cargos. La idea aquí es privilegiar la gobernabilidad, dotando al ganador de una base sólida con la cual hacer su trabajo. En un escenario del 51% versus el 49%, que la mayoría se lleve el 100% importa el poder trabajar sin mayores trabas. Un sistema en donde cada distrito elige sólo un candidato es por definición uno mayoritario, por supuesto, aunque puede suceder que se elija una pluralidad de cargos y el sistema determine que el ganador se los lleva todos. Un caso de esto lo podemos ver en las votaciones presidenciales en Estados Unidos, en donde los votantes no eligen directamente al Presidente, sino que eligen electores que formarán un Colegio Electoral, que a su vez votarán a un Presidente... y la mayor parte de los estados de la Unión sigue el sistema de que la lista ganadora se lleva todos los electores aunque haya obtenido sólo el 50 por ciento más uno de los votos. Este sistema tiene dos grandes debilidades, por supuesto: una, que no conduce de manera adecuada las preocupaciones políticas del 49% disidente por un lado, y dos, que una mayoría de un 51% puede ser obtenida de manera coyuntural mediante pactos electorales, que se deshagan una vez obtenido el gobierno, burlando así el propósito del sistema.

Para solucionar estos problemas surgieron los sistemas proporcionales. La idea es que cada fuerza política, o a lo menos las más importantes, tengan representación en el organismo colegiado. Existen numerosos métodos por los cuales se puede obtener un sistema proporcionado, pero todos ellos inciden en que cada distrito electoral elige una pluralidad de cargos, y éstos se repartirán de acuerdo a alguna fórmula matemática. La gran ventaja de los sistemas proporcionales es que conducen de manera adecuada a las fuerzas sociales dentro del sistema político, asegurándole voz dentro del mismo a cada una de ellas de acuerdo a su representatividad. Es decir, puede que las voces minoritarias no gobiernen por ser minoritarias, pero aún así tienen algún grado de voz, voto e injerencia en el gobierno. Pero a su vez poseen la desventaja de permitir la multiplicación de los partidos políticos, amenazando con atomizar el sistema político hasta convertir a la sociedad entera en ingobernable, ya que un partido político minoritario puede optar por correr en las elecciones no para ganarlas, sino para no perder tan feo, por decirlo en términos coloquiales, y transformarse en una oposición obstructiva después.

El sistema binominal chileno es por supuesto un sistema proporcional. Aunque uno muy mal diseñado. Y mal diseñado a propósito por los ingenieros del sistema, para permitir la perpetuación de un determinado modelo o sistema político y social chileno que desconfía profundamente de la democracia, la voluntad popular y la soberanía nacional.

¿Por qué el sistema binominal no funciona?

Además de las matemáticas involucradas para determinar la repartición de cargos, hay dos factores que tienden a mejorar la representatividad del sistema. El más relevante es el tamaño del distrito. El segundo más relevante es la cantidad de cargos a repartir por cada distrito. Ambos factores van ligados, por supuesto: mientras más grandes los distritos, menos de ellos habrá, y por lo tanto será posible introducir más cargos a repartir por cada uno de ellos.

Desde este aspecto, el sistema proporcional puro más eficiente es aquel en el cual existe un solo distrito, coextensivo con la nación toda, con la máxima cantidad de cargos a repartir posible: la necesaria para llenar la totalidad de los cupos del organismo legislativo en cuestión. Supongamos por ejemplo que un Parlamento nacional tiene cien miembros; un sistema proporcional es más eficiente en su propósito de asegurar representatividad si es que el país es dividido en un solo distrito que elige cien escaños, asegurando un razonable cuoteo para todas las tendencias políticas, o a lo menos las más importantes, que si ese mismo país estuviera dividido en cincuenta distritos que eligieran cada uno sólo dos escaños, asegurando así que sólo un máximo de dos tendencias políticas fueran representadas en cada distrito.

Dicho sistema de un único distrito electoral coextensivo con la nación entera, existe actualmente en Holanda e Israel, en donde los representantes lo son de la nación, no de un distrito determinado. Dicha solución extrema es un poco difícil de aplicar en Chile, eso sí, por dos motivos. En primer lugar, Holanda e Israel son países de pequeñas dimensiones, en donde las preocupaciones y problemas de cada área son similares a las restantes, y por lo tanto se puede presumir que los votantes no tienen intereses contrapuestos en virtud del factor territorial. Chile en cambio es un país de una geografía alargada que hace muy disímiles las preocupaciones de los habitantes del desierto al norte con los de los canales congelados al sur, por ejemplo. Y en segundo término, Holanda e Israel son países con sistemas políticos parlamentarios en donde el gobierno se forma a partir de una mayoría parlamentaria, y por lo tanto se supone que en principio no habría ingobernabilidad debido a la obstrucción del Parlamento debido a que es el propio Parlamento el que elige un Poder Ejecutivo a su gusto (lo que se suele denominar el llamado para formar Gobierno que hace la mayoría parlamentaria). En cambio, Chile tiene un sistema político presidencial en el cual es perfectamente posible en teoría que salga un Gobierno de una tendencia y un Congreso Nacional de otra diferente, y por lo tanto darle representatividad hasta la más mínima de las tendencias políticas podría derivar en una oposición parlamentaria obstruccionista. Por ambas razones, es desaconsejable para Chile un sistema político cuyo Congreso Nacional esté integrado, en todo o en parte, por representantes de la nación entera en vez de porciones o distritos de un tamaño significativo de la misma.

Pero aún así, resulta llamativo a primera vista que Chile eligió la peor fórmula para un sistema representativo: uno con distritos pequeños y atomizados, en donde se elige el mínimo de cargos posibles para un sistema proporcional, que es dos por cada distrito. Con dos cupos por cada distrito, sólo hay espacio para que en ese distrito sean representadas las dos fuerzas políticas mayoritarias, excluyendo a la tercera y a todo el resto. Con los resultados nefastos que todos conocemos, ya que a dos décadas y contando de inaugurado el flamante sistema, las fuerzas políticas que obran como terceros respecto de las dos mayoritarias no están conduciendo sus energías a través del Congreso Nacional, sino en la calle, destrozando la iluminación pública, irrumpiendo en negocios e instituciones financieras, y enfrentándose a Carabineros de Chile. Los vándalos son delincuentes, y es posible que muchos de ellos sigan siéndolo aunque el sistema electoral se haga más representativo, eso es verdad, pero no es menos cierto que nunca tendrán la oportunidad de dejar de ser vándalos si el sistema insiste en darles la opción de ser representados.

En realidad, el diseño del sistema fue intencional. Fue creado durante el gobierno militar en medio de las reformas politicas de 1.989. Después de la victoria del No en el plebiscito de 1.988, que obligó al gobierno a llamar a elecciones libres para el año siguiente a fin de que asumiera un nuevo Gobierno a inicios de 1.990, el sistema afrontó un rediseño. Lo que los arquitectos del sistema político dijeron, era que el sistema binominal aseguraba que se formaran dos grandes mayorías y evitara el viejo fantasma de los tres tercios de la política chilena, por el cual podía salir un Presidente de la República como Salvador Allende con apenas un tercio de los votos populares y terminar con un país ingobernable. Lo que los arquitectos del sistema político no dijeron, y que la gente inteligente en su minuto pudo adivinar y ahora lo sabe con certeza, es que para formar las dos mayorías se crearía un sistema que sobrerrepresentara a la segunda mayoría, y que ellos, dichos arquitectos del sistema político, eran la segunda mayoría a ser sobrerrepresentada, porque después de los resultados del plebiscito de 1.988 era claro que la primera mayoría iba a ser la coalición de centroizquierda que iba a derivar en la Concertación (la actual Nueva Mayoría, con matices).

Hagamos algunas cuentas para aclarar esto más todavía. Decíamos que una fuerza política que sin ser mayoría logra obtener el 33,4% de los votos, consigue automáticamente un escaño en el Congreso. Como un escaño es la mitad de dos, entonces su representación está cubierta al 50%. Dicho de manera más breve: dentro del sistema binominal, si usted tiene el 33,4% de los votos obtiene el 50% del Congreso, y además excluye a terceras y cuartas fuerzas políticas. Es un negocio redondo si usted diseña el sistema previendo que la votación popular lo transformará a usted en segunda mayoría. De esta manera, la filosofía del sistema electoral proporcional de impedir la sobrerrepresentación de la primera mayoría por medio de una adecuada representación de los equilibrios sociales dentro del sistema político, resulta en su exacto inverso: la sobrerrepresentación de la segunda mayoría a costa de la disminución de la primera, y la eliminación de otras. Da igual de qué tendencia política sea el Presidente: si es de una tendencia política que no le gusta a la segunda mayoría sobrerrepresentada, tiene buenas posibilidades para practicar obstruccionismo desde el Congreso Nacional.

Volvemos ahora a la aplicación práctica del sistema. Dentro de los antiguos tres tercios, existía una derecha, un centro y una izquierda. La segunda mayoría en 1.989 era la tendencia política de los arquitectos del sistema, quienes estaban interesados en sobrerrepresentarse a sí mismos y jugar al juego obstruccionista. Ayudados en esa época por una institución adicional, la de los senadores designados, que en el primer Congreso Nacional después del gobierno militar fue designado por los arquitectos del sistema (los senadores designados fueron eliminados después, en parte debido a que pasando el tiempo, éstos empezarían a ser designados por el Gobierno que no era de dicha tendencia... de manera que el acuerdo para suprimirlos fluyó con una rapidez que desmintió de golpe lo difícil que había sido eliminarlos con anterioridad). Es decir, los tres tercios mutaron en una Concertación agrandada que se extendió por la centroizquierda (la Democracia Cristiana) y la izquierda (el Partido Socialista), una Alianza que es la heredera espiritual y electoral del viejo tercio derechista (Renovación Nacional y la UDI), y el viejo tercio de izquierda fue carcomido, jibarizado, y excluido del juego político, ya que en cada distrito electoral tenía muy pocas oportunidades de llegar a segunda mayoría. Ni qué decir, parte importante del inmovilismo del sistema socioeconómico desde 1.989 tiene mucho que ver con este esquema, que los defensores del sistema aplauden bajo las etiquetas de orden y estabilidad, y que los críticos lo condenan como un orden y estabilidad bajo reglas del juego creadas para retorcer la representatividad popular en el Congreso Nacional, y que no nace de la discusión y el diálogo democráticos sino desde el silenciamiento de los disidentes dentro del sistema político.

Todo lo anterior fue enormemente visible en la elección parlamentaria de 1.989, la primera desde el gobierno militar. En el Senado, la Concertación obtuvo un 54,7% de los votos populares, y consiguió 20 escaños (52%)... pero la lista Democracia y Progreso (la actual Alianza, representante de la derecha) obtuvo 34,1% de la votación popular, y consiguió 18 escaños (48%). Es decir, en la primera elección desde el regreso a la democracia, los candidatos de la facción política representante del gobierno militar obtuvo una sobrerrepresentación del 14%. Es lo mismo que traspasar un sexto de la votación total de la primera a la segunda mayoría, de regalo. Las otras listas no obtuvieron nada, a pesar de que en conjunto sumaban casi un 12% en total. A esto debemos sumarle los senadores designados, nueve miembros de derecha, pero eso es otra historia (además, ya fueron eliminados).

El mismo 1.989, dentro de la elección de diputados, la Concertación sacó un 51,3% de los votos, y logró 69 escaños (57,5%), y Democracia y Progreso con 34,2% de los votos consiguió instalar a 48 diputados (40%), sobrerrepresentándose con un 5,8%. Los damnificados fueron todo el resto, varias alianzas que entre todas representaban a un 15% de los votos, pero que apenas consiguieron instalar a 3 diputados (2,5% del total de escaños).

Veinte años después, para 2.009, la situación se había equilibrado un tanto. La Concertación había obtenido un 44,36% de los votos y un 47,5% de la Cámara de Diputados, versus la Coalición que  obtuvo un 43,44% de los votos y un 48,33% de los escaños. Terceras y cuartas fuerzas políticas sumaron un 12,17% de los votos, pero apenas consiguieron elegir 5 diputados (4,1% de la Cámara). En el Senado las cosas fueron similares: 43,32% para la Concertación y 50% de los senadores elegidos, con un 45,10% de los votos para la Alianza y otro 50% de los senadores elegidos (sólo se eligieron 18 senadores porque se renovaba una parte del Senado, no su totalidad). Terceras y cuartas fuerzas políticas sumaron en total 11,55% de los votos, pero ninguno de los 18 escaños los representó en el Senado. Dicha tendencia a la concentración de votos se produjo a partir de la elección de 2.001, no por casualidad la primera elección parlamentaria después de la primera elección presidencial bajo la Constitución de 1.980 en que ningún candidato consiguió una mayoría absoluta y debió efectuarse una segunda vuelta para elegir Presidente de la República (antes de 1.973, bajo la Constitución de 1.925, no existía la segunda vuelta: en caso de no haber mayoría absoluta, el ganador era elegido por el Congreso Nacional).

Un análisis superficial de las tendencias electorales desde 1.989 a 2.009 debería celebrar como un triunfo de un sistema que consiguió crear dos grandes bloques mayoritarios y asegurar así orden y estabilidad al sistema político. Pero con un par de dedos de frente, es fácil adivinar que no es que los chilenos de pronto descubrieran las bondades de los dos grandes bloques mayoritarios y, salvo algunos refractarios e inútiles subversivos, empezaran a votarlos con entusiasmo. En realidad, en el intertanto de veinte años desde 1.989 el electorado se había contraído dramáticamente, debido al desinterés de la gente en inscribirse para votar, debido a la percepción generalizada de que el sistema político le hace trampa a la representatividad, sumado a la obligatoriedad de ir a votar para todos los inscritos. Por decirlo en el lenguaje economicista de los incentivos, tan de moda en algunos círculos, los potenciales votantes carecían de incentivos para inscribirse y votar, ya que todo son costos y no hay beneficios a la vista, por lo que quienes estaban inscritos en realidad eran los que venían como tales desde 1.989 y no se podían desafiliar, o bien se inscribían para postularse a cargos y hacer carrera política. No es que el sistema binominal alineara a los chilenos detrás del sistema político de 1.989: es que el sistema binominal, sumado a la obligatoriedad del voto, desincentivó a los críticos del sistema para volcar su descontento no a través de la elección de representantes que reformaran al sistema, sino a través de la protesta callejera y el vandalismo. La crisis de representatividad llegó a tal extremo, que los políticos debieron finalmente aceptar cambiar el sistema de votación, e implementar la inscripción automática y el voto voluntario, con resultados todavía por averiguarse, ya que la elección parlamentaria que está por venir al momento de escribir estas líneas, será la primera bajo el nuevo sistema.

(Puede usted consultar los datos electorales en general aquí,  la composición del Congreso Nacional de 1.990-1.994 aquí, y la de 2.010-2.014 aquí).

¿Cómo modificar el sistema binominal?

De todo lo anterior resulta claro que la raíz de todos los males del sistema electoral parlamentario chileno es la binominalidad, justamente. Cualquier solución que implique mantener distritos atomizados con dos cargos por cada uno, será apenas un parche que no resolverá la cuestión de fondo: conseguir que terceras y cuartas fuerzas políticas ingresen al sistema y elijan representantes que hagan oir su voz, permitiéndoles así participar del proceso político en vez de tener que hacerse oir por las redes sociales o por medio de la protesta callejera. Cualquier modificación al sistema electoral así pasa por crear distritos electorales más grandes, y aumentar la cantidad de cupos para permitir el ingreso de nuevas fuerzas políticas.

Y como criticar es fácil pero ser constructivo es lo valioso de verdad, me permitiré hacer una propuesta. No como una solución definitiva al problema, sino como una posible idea sobre la cual trabajar. Si al lector le gusta, puede adoptarla. Si no le parece inteligente, siéntase libre para criticarla. Pero acá va.

Primero que nada, eliminación de la bicameralidad en el Congreso Nacional. Un Congreso Nacional bicameral cumple dos propósitos: por un lado, una cámara representa el territorio y la otra la población, y por el otro, existe un doble seguro para las leyes, ya que éstas deben pasar por las dos cámaras para ser aprobadas. Sin embargo, por un lado con las modernas comunicaciones, el factor territorio ya no es lo que solía ser. Por el otro, el grueso del trabajo legislativo hoy por hoy se hace en las comisiones, y las votaciones sólo sirven para confirmar o rechazar una ley; a veces los honorables congresistas ni siquiera acuden a las sesiones en pleno en que se vota tal o cual ley. Además, siempre está la facultad de veto del Presidente de la República. Por lo tanto, Chile puede perfectamente tener un Congreso Nacional unicameral, en donde sus miembros ya no serían diputados o senadores, sino simplemente congresistas.

Segundo, se crearían distritos electorales grandes, muchos de ellos coextensivos con regiones enteras de las quince que existen actualmente. Cada uno de esos distritos elegiría cinco miembros para el Congreso Nacional. Las regiones más densamente pobladas podrían ser repartidas en varios distritos, pero resulta obvio que un Congreso de esas características rondaría los cien escaños, de lejos mucho menos que los actuales 120 diputados y 38 senadores en ejercicio, con el consiguiente ahorro de dietas y viáticos para el erario nacional. Aún así, las regiones menos pobladas estarían algo sobrerrepresentadas, pero esto no sería un problema considerando el excesivo centralismo del actual sistema político: una mayor representación de las regiones menos pobladas redundaría en leyes más favorables para las mismas, lo que a la larga ayudaría a otro gravísimo problema actual de Chile: el hecho de que su capital Santiago de Chile con sus cinco millones y medio estimados de almas concentra cerca del treinta por ciento de la población del país. Supuesto de que se hiciera efectiva de verdad la norma constitucional que obliga a los congresistas a ser moradores de su propio distrito, y que hoy en día es letra muerta, eso sí.

Tercero, votación por mayoría simple. En la actualidad con el sistema binominal, o sale elegida la primera mayoría individual y la segunda, o sale elegida la primera y la tercera mayoría individual. Con votación por mayoría simple saldrían las cinco primeras mayorías individuales y punto. Eso le imprimiría mayor dinamismo a la política, ya que los partidos políticos para asegurarse la votación, deberían estar más en contacto con las necesidades y reclamos de la ciudadanía, aunque sea para impedir el surgimiento de nuevos referentes políticos. En el sistema actual, para que un independiente salga elegido debe ser él mismo su propia lista y conseguir evitar que la lista mayoritaria lo doble, lo que lo obliga en la práctica a tratar de sacar un treinta por ciento de los votos luchando contra toda la maquinaria ya establecida de los partidos políticos de toda la vida; en el nuevo sistema un independiente debería obtener una votación de alrededor de un veinte por ciento para salir elegido, no tan baja que permita a cualquier pelagatos salir elegida, pero que sí les permite tener una mejor oportunidad si es que las alternativas de los partidos políticos tradicionales son poco atractivas. No hay por qué tener por la irrupción del populismo, ya que si bien los elementos antisistema existen, el común de los chilenos no pretende la modificación de raíz del modelo, sino sólo hacerlo más abierto e inclusivo. En definitiva no se trata de abolir el mercado, sino por el contrario, hacerlo más dinámico y competitivo.

Dejo lanzada la propuesta, para la inteligencia y discreción del lector. En cualquier caso, de modificarse el sistema binominal, lo peor que podría hacerse es mantener la actual división en distritos atomizados que eligen sólo dos representantes cada uno. O peor aún, dividir cada distrito en dos y elegir a sólo un candidato por cada uno.

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