domingo, 9 de junio de 2013

¿Es realmente necesaria una nueva Constitución para Chile?


En los últimos meses ha ido cobrando mucha fuerza en Chile, la idea de redactar, aprobar y hacer entrar en vigor una nueva Constitución Política de la República, que reemplace a la Constitución de 1.980. Dicho movimiento neoconstitucionalista se basa en dos argumentos. El primero es que la Constitución de 1.980 es ilegítima, porque fue redactada entre cuatro paredes por juristas escogidos a dedo por el gobierno militar de la época, y aprobada en un plebiscito sin garantías electorales mínimas que hubieran garantizado la transparencia del proceso. El segundo es que la Constitución no establece ni garantiza un modelo o proyecto de sociedad que sea inclusivo, ya que muchos actores sociales importantes estarían marginados del juego político, y por lo tanto de la redacción de las leyes, resultando así en un modelo jurídico que beneficia a unos pocos en desmedro de la gran mayoría de los chilenos. El movimiento neoconstitucionalista, por su parte, pretende que se llame a una Asamblea Constituyente para redactar una Constitución completamente nueva, ante el previsible temor de que los actores políticos actuales coopten el proceso y terminen nombrando una comisión de notables que redacte una nueva Constitución que de nueva tenga sólo que será la primera chilena redactada en un procesador de texto por computadora.

A su vez, quienes se oponen a redactar una nueva Constitución, argumentan que la actual ha garantizado orden y estabilidad al proceso político chileno, que el modelo es inherentemente correcto, que sólo falta introducirle algunas modificaciones técnicas menores, que bajo el actual modelo social y económico el país ha salido de la línea de pobreza, y que una nueva Constitución abriría las puertas al populismo, y en última instancia al caos.

El problema se hace aún mayor si se considera que el debate ha trascendido lo que debería ser una cuestión de técnica jurídica de Derecho Público, y se ha transformado en una bandera de lucha. Así, los partidarios de mantener la actual Constitución, o a lo sumo reformarla un poquito, tienden a ser quienes se alinean con el modelo político, económico y social chileno tal y como está, mientras que quienes son partidarios de una nueva Constitución tienden a ser los críticos del sistema. En definitiva, el debate está sesgado por una serie de cuestiones de conveniencia práctica, y también de sesgos emocionales. Pero aquí en la Guillermocracia no nos permitimos el lujo de ser emocionales. Aquí en la Guillermocracia debe imperar la racionalidad, no en balde la Guillermocracia es un despotismo ilustrado, y por lo tanto si abordamos el tema es para hacer un análisis objetivo y desapasionado del problema, no uno tendencioso y al servicio de tales o cuales intereses. Es por eso que trataremos el tema de si verdaderamente Chile necesita una nueva Constitución, y en qué condiciones.

LA TÓNICA DE LAS CONSTITUCIONES CHILENAS.

Echemos un vistazo a la historia constitucional chilena. El grueso de las Constituciones chilenas se redactaron entre el Reglamento Constitucional de 1.812, y la abortada Constitución de 1.828, en el período de la Independencia primero, y de la llamada Anarquía o Caudillismo después. En dicho período, las facciones y los caudillos trataban de construir un sistema político a la medida de sí mismos, convergiendo multiplicidad de intereses por parte de la agricultura, el comercio, la incipiente industria, y también los sesgos geográficos; no debe olvidarse que parte importante de las tensiones derivaban del conflicto entre un Santiago centralista y un Concepción de inclinación más federalista, por razones obvias. En la guerra civil de 1.829 los conservadores derrotaron a los liberales, y el resultado final fue la Constitución de 1.833, fuertemente autoritaria, y redactada no por el Congreso o una Asamblea Constituyente, sino por una comisión de notables elegida más o menos a dedo por el gobierno conservador de la época.

La Constitución de 1.833 no fue exactamente representativa, y debió modificarse muchas veces en sus nueve décadas de vigencia, siempre liberalizándose, para incluir nuevos movimientos sociales perjudicados por su autoritarismo. Por ejemplo, en ella el voto era censitario, lo que quiere decir que votaban los pudientes; fue una reforma posterior que en vez de instaurar el voto universal de manera directa, creó una retorcida ficción jurídica por la cual se presumía que tenían bienes aquellos que podían leer y escribir, lo que en una época de analfabetismo rampante como ésa, probablemente era cierto. Otro ejemplo es la religión, ya que proclamaba como religión oficial chilena el Catolicismo, con exclusión del ejercicio público de cualquiera otra (no del privado, es decir los otros credos podían profesar su fe, pero en recintos privados, no en templos públicos). Por supuesto, después de la marejada de inmigrantes ingleses en Valparaíso y alemanes en el sur, todos ellos de confesiones protestantes, esto debió liberalizarse.

La Constitución de 1.925 nació un poco bajo el mismo vicio. Fue producto de un breve estado de anarquía producto de una asonada militar en 1.924. La idea era destrabar el estado de perpetuo empate político y caos administrativo que vivía Chile bajo la República Parlamentaria, cuando los partidos políticos cooptaron el proceso democrático y paralizaron a Chile durante más de tres décadas completas. También fue producto de una comisión de notables, y si en la forma era un texto constitucional completamente nuevo, en el fondo fue una puesta al día de las normas de Constitución de 1.833. Y la Constitución de 1.980, nacida también después de un quiebre institucional, también fue producto de una comisión de notables, la llamada Comisión Ortúzar. Ni qué decir, tanto la Constitución de 1.925 como la de 1.980 siguieron manteniendo un sistema de presidencialismo fuerte; no en balde, una de las principales inspiraciones para la Constitución de 1.980 fue la Constitución francesa de 1.958, la misma que convirtió a Charles De Gaulle en un casi dictador de su país.

Sin embargo, a pesar de su origen, la Constitución de 1.980 ha funcionado relativamente bien en los hechos. Puede ser ilegítima en su origen, pero en la práctica ha operado de manera tal, que ha garantizado la estabilidad del proceso político. Además, ha recibido una serie de reformas que, sin cambiar su esencia de fondo, sí que han flexibilizado algunos rasgos de la Constitución tal y como había sido escrita originalmente. Por ejemplo, en el texto aprobado por el plebiscito de 1.981, el período presidencial duraba ocho años, el Presidente tenía la facultad de disolver el Congreso Nacional, y los partidos políticos de doctrina marxista estaban proscritos por ley. Que dicho camino de democratización sea suficiente o no, es materia de interpretación.

En ese sentido, una nueva Constitución pareciera ser irrazonable, en particular si la redacta una Asamblea Constituyente que termina creando lo que Sebastián Edwards en el suplemento Reportajes de la Tercera del Domingo 12 de Mayo de 2.013 llamaba una Constitución Frankenstein. Si hemos de modificar la Constitución, el motivo de fondo debe venir de otro lado.

EL ACTUAL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL CHILENO.

El segundo motivo por el cual debería reformarse la Constitución, es que la misma promovería un régimen político inamovible, que se opone al proceso democrático, perpetuando la existencia de un grupito de privilegiados y anulando la representación política de otros intereses en la sociedad.

Y sin embargo, esto no responde necesariamente a la realidad. Quien lea entera la Constitución Política de la República, se dará cuenta de que la misma es de carácter extraordinariamente técnico, y muy concisa en muchas materias. La Constitución tiende a enviar mucho de la estructura institucional de Chile a leyes con un quórum especial (leyes orgánicas constitucionales, leyes de quórum calificado). En ese sentido, modificar el régimen jurídico de nuestra sociedad como un todo no pasaría tanto por modificar la Constitución, como por modificar dichas leyes de fondo. Sin perjuicio de que en dicho proceso de transformación, habría que reformar la Constitución en tales o cuales lugares.

Veamos. Una de las críticas es que la Constitución asegura un sistema político excluyente que sobrerrepresenta los intereses de la clase política y económica en desmedro de las grandes mayorías. Y sin embargo, la Constitución Política de la República es bastante parca en materia electoral. El grueso del sistema electoral está en dos cuerpos legales, la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, y la Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Calificador de Elecciones. Podríamos mencionar también como relacionada, la Ley Orgánica Constitucional de Partidos Políticos, sobre todo en el punto que establece un monopolio de la actividad política para los mismos, en su art. 52, prohibiendo desarrollar actividades políticas a asociaciones y grupos no conformados como partidos políticos; huelga decir, esta norma no se encuentra entre aquellas contempladas expresamente en la Constitución Política de la República.

Por su parte, el impopular y denostado sistema binominal para las elecciones de diputados y senadores no se encuentra en la Constitución Política de la República, que en su artículo 49 remite la materia a una ley orgánica constitucional, la que es el artículo 109 bis de la Ley Orgánica Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios (el art. 1º de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional se limita a hacer una remisión a la citada LOCdVPyE). Por supuesto que puede modificarse la Constitución e instalarse la proclamación de candidatos dentro del texto constitucional, pero si ello no fuere posible, bastaría con modificar dicho artículo para cambiar de inmediato la composición del Congreso Nacional, supuesto eso sí de que se mantenga inalterada la cantidad de senadores y diputados en ejercicio.

Dentro de este mismo punto, quizás el gran punto relevante a modificar dentro de la Constitución sea el Capítulo XIV, sobre Gobierno y Administración Interior del Estado, el que debería ser reescrito de manera íntegra para mejorar las instancias de participación ciudadana en organismos regionales tales como alcaldías o intendencias. Los intendentes, hoy por hoy, ni siquiera son elegidos por la ciudadanía, con las consecuencias que son de prever. Para ser modificado o reescrito, el Capítulo XIV no requiere ni siquiera el quórum reforzado de dos tercios de ambas Cámaras del Congreso (66% en cada una) que se exige para los capítulos enumerados en el artículo 127 de la Constitución, y por lo tanto el quórum es el establecido por defecto por el propio texto constitucional, de tres quintos de ambas Cámaras (60% de cada una). De diputados y senadores en ejercicio, eso sí, no de diputados y senadores asistentes a la sesión respectiva.

Uno de los caballos de batalla de los movimientos sociales actuales es la educación. Y una vez más, la Constitución se refiere más bien poco al tema. El principal tópico educativo en la Constitución son los artículos que garantizan la libertad de enseñanza, aunque se ha criticado que no incluye la educación como un derecho social básico. El caso es que introducir dicha modificación en el texto constitucional sólo sería un saludo programático para la platea, porque en la actualidad sí existe un sistema educacional público. De pésima calidad, eso sí, porque los gobiernos chilenos se han negado a implementar la reforma propuesta por la Guillermocracia en materia educacional, que no sería la solución de todos los problemas, pero sí que sería un gran avance. Dicha solución propuesta no requiere tampoco modificar el texto constitucional, sino sólo aportar más recursos y gestionarlos mejor, lo que tampoco requiere modificaciones constitucionales porque el presupuesto anual de la nación es materia de ley, no un tema constitucional. Si realmente se quiere modificar el sistema educacional chileno, lo que debe hacerse es trabajar sobre la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, reescribiéndola desde cero si fuere preciso, pero sólo se requieren modificaciones menores a la Constitución.

Otro tanto ocurre con el tema de los consumidores. Hoy en día, el consumidor está desvalido frente a los abusos de la industria financiera y del retail; a tanto ha llegado la situación, que el precandidato presidencial Laurence Golborne terminó bajándose ante el escándalo de verse involucrado en uno de estos abusos, condenado dicho abuso como tal por los tribunales de justicia. Y sin embargo, la debilidad esencial de la institucionalidad de la defensa del consumidor pasa por la falta de atribuciones del Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) y de los tribunales de justicia; para fortalecer estas instituciones y convertirlas en herramientas efectivas de protección al consumidor, lo que hace falta no es modificar la Constitución Política de la República, sino trabajar sobre la Ley 19.496 que Establece Normas Sobre Protección de los Derechos del Consumidor (popularmente llamada Ley del Consumidor).

Incluso podría afirmarse que el grueso de los derechos del consumidor establecidos por dicha ley, en realidad son derivaciones de principios básicos del Código Civil de 1.857 y todavía vigente en Chile, aunque por supuesto a nadie se le había ocurrido aplicarlos de esa manera debido al escandaloso nivel de tradicionalismo, conservadurismo y falta de imaginación de los abogados y jueces chilenos. Así por ejemplo, la garantía que el vendedor debe ofrecer por su producto en realidad es una actualización o especificación del llamado vicio redhibitorio, que tampoco inventó el Código Civil chileno sino que venía desde mucho antes, el hecho de no establecer cláusulas abusivas derivaría de la buena fe contractual del art. 1.546 del Código Civil y de la obligación establecida por el Código de Comercio, sobre el proponente de una oferta, de establecer y detallar todas las condiciones de dicha oferta. Lo dicho, a veces no hacen falta nuevas leyes sino gente que las aplique de manera honesta e imaginativa. Y en lo que la ley era verdaderamente novedosa, es decir, tratar de crear una nueva insitucionalidad de protección al consumidor... es lo que quedó en insuficiente. Sólo hay que recordar el escándalo que montó la prensa de derecha sobre la institución de las acciones de clase, que según la visión de la época iban a provocar el apocalipsis económico debido a las enormes indemnizaciones que iban a tener que pagar las empresas por demandas frívolas; década y media después dichos profetas del apocalipsis y el resto de nosotros todavía no le hemos visto una sola crin a los corceles de los Cuatro Jinetes.

En lo relativo al mundo del trabajo, nuevamente no es demasiado lo que se debe modificar en la Constitución Política de la República para fortalecer la institucionalidad laboral. El cuerpo legal maestro en la materia es el Código del Trabajo, y las principales normas lesivas contra los intereses de los trabajadores están aquí, incluyendo esos dos grandes agujeros negros de los derechos laborales que son la posibilidad de despedir a los trabajadores únicamente por necesidades de la empresa (art. 161 del Código del Trabajo), y la restricción del derecho de huelga (art. 369 y sgts. del mismo cuerpo legal, particularmente el art. 381). Todo lo que habría que modificar en la Constitución aquí, sería incluir una referencia más extensa a los derechos de los trabajadores, ya que el grueso de las modificaciones incidirían sobre el Código del Trabajo, que no tiene estatus constitucional ni de ley de quórum especial, sino de ley común.

El tema de la previsión social pasa por donde mismo. La Constitución Política de la República apenas se refiere a la misma, y no hace mucha falta que lo haga tampoco. El grueso de los problemas con los abusos de las AFPs y de las ISAPREs radican en una institucionalidad deficiente, la que está incluida en el Decreto Ley 3.500 (AFPs), y la Ley de ISAPRES. Una nueva Constitución debería establecer mejores garantías sobre los derechos de los cotizantes, en particular si se considera que cotizar en AFPs y en ISAPREs es una obligación legal, y por lo tanto la única manera para el trabajador promedio de evitarse exacciones por parte de dichos entes es dejar de trabajar y morirse de hambre. Pero el detalle de qué es una AFP o una ISAPRE, cómo se regulan, y sobre todo cómo se fiscalizan, deberían estar entregados a una ley. Todo lo más, se podría establecer un organismo de fiscalización con rango constitucional, así como se hace con el Poder Judicial, pero no más allá.

Los recursos naturales son otro tanto. Tampoco la Constitución se refiere en demasía a ellos. Asegurar la protección de recursos estratégicos no pasa por modificar la misma, sino por modificar una serie de leyes sectoriales: la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, la Ley 20.417 que crea una serie de organismos ambientales (cuya redacción de doble articulado el señor Sebastián Edwards debería llamar una Ley Frankenstein), el Código de Aguas, la Ley de Pesca, el Código de Minería, etcétera. Es un trabajo largo y que seguro estará sometido a infinidad de debates, pero eso es mayor razón para empezar a corregir todo lo que funciona de manera deficiente, o directamente en contra de los intereses de la nación de los chilenos.

En definitiva, la modificación del régimen jurídico social de Chile no pasa tanto por crearse de la nada una nueva Constitución, sino por cambiar las leyes de base que regulan cada sector problemático del modelo económico. Dicho esto sin perjuicio de que tampoco se trata de mantenerla incólumne, y sería prudente e inteligente introducirle algunas reformas. La Constitución de 1.980, tal y como está redactada, tiene la suficiente plasticidad como para adaptarse a una amplia gama de modelos sociales, desde la socialdemocracia de centroizquierda hasta una democracia autoritaria de centroderecha, sin necesidad de ser derogada de manera íntegra. Esto se debe a que la Constitución tiende a limitarse a establecer algunos objetivos programáticos generales, y luego establece la manera en que deben generarse las reglas del juego; pero en pocas partes se refiere a las reglas del juego mismo. Dicho de otro modo, es más bien un manual de cómo redactar normas jurídicas, que un listado de dichas normas jurídicas. Seguro que los miembros de la Comisión Ortúzar leyeron a conciencia a Hans Kelsen.

Y ENTONCES QUÉ DEBERÍAN HACER LOS CHILENOS.

Ahora bien, si todo lo anterior pareciera indicar que una Asamblea Constituyente sería innecesaria e incluso contraproducente, eso no quiere decir que Chile deba seguir como está. El hecho de que las movilizaciones sociales se hagan cada vez más violentas, de que la clase política esté cada vez más desprestigiada, y de que haya un divorcio cada vez más fuerte entre las voces oficiales y la ciudadanía, indican que las reformas deben introducirse, y éstas deben ser colectivas y participativas. El problema es que la Constitución Política de la República no permite otras elecciones y plebiscitos vinculantes, sino aquellos que son expresamente mencionados en la misma. Y éstos en general son las elecciones para cargos políticos. ¿Cómo hacerlo entonces?

La fórmula obvia es partir por una reforma constitucional que introduzca un nuevo artículo transitorio a la Constitución Política de la República, y que faculte al Presidente de la República para llamar a elecciones de representantes dentro de una asamblea que ya no sería estrictamente constituyente, sino legislativa. El objetivo de dicha asamblea sería preparar los textos legales necesarios para modificar los cuerpos legales conflictivos, incluyendo las leyes modificatorias e interpretativas de la Constitución que debieran integrarse en el paquete como un todo. Dicha asamblea remitiría el resultado al Presidente de la República, quien a su vez enviaría el paquete de leyes modificatorias como iniciativa propia, y entraría al debate dentro del Congreso Nacional, con ciertas condiciones y límites determinados por el propio artículo transitorio de reforma. En realidad, una mecánica similar fue la que se efectuó para la aprobación del Código Civil de 1.857, con la diferencia de que el trabajo sobre el mismo no fue producto de una asamblea sino una comisión de notables. Y de los cuales, el único que verdaderamente se empeñó a fondo fue Andrés Bello, que tenía tres características muy poco chilenas: era constante, era un erudito, y era venezolano.

No hay comentarios:

Related Posts with Thumbnails